Project 2007-2011
Het onderzoeksproject betreft de handhaving van het milieurecht en meer bepaald een vergelijking van de handhavingspraktijk in het penale en het bestuurlijke afhandelingsspoor.
Handhaving is een essentiële overheidstaak. Handhaving vormt het sluitstuk van ieder wetgevingsbeleid: zonder handhaving is wetgeving ondoeltreffend. Hoe elementair dit gegeven is, blijkt wanneer men het concreet benadert. Zo zijn snelheidsbeperkingen nutteloos wanneer er niet gecontroleerd en bestraft wordt; is de spectaculaire achteruitgang van het sluikstorten in de straten van Brussel te danken aan de duizenden bestuurlijke geldboeten die daar sedert 2000 zijn opgelegd én geïnd; dwong het optreden van het Antwerpse parket in 1985 de Nederlandse en Duitse gifbaronnen ertoe uit te wijken naar het zuiden van het land; leidde het totale ontbreken aan enige handhaving daar al spoedig (anno 1990) tot een 8.800 illegale storten (met het gifstort van Mellery als tragische blikvanger) (Morrens, 1990); zijn de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand te Volendam deels toegeschreven aan gebrekkige handhaving; bloeit zwartwerk zonder sociale inspectie; …
De handhaving van het milieurecht is in Vlaanderen tot ontwikkeling gekomen vanaf midden de jaren tachtig van de vorige eeuw, eerst in het penale spoor (met voorbeeldoptreden van het Antwerpse parket) en een aantal jaren later in het bestuurlijke spoor (met de oprichting van een Vlaamse Milieu-inspectie als motor).
In de ca. twintig jaar waar we een groeiende milieurechtshandhaving kennen, zijn de mogelijkheden tot sanctionering sterk geëvolueerd. Het instrumentarium waarover het gerecht en het bestuur beschikken ter beteugeling van milieucriminaliteit is aanzienlijk gewijzigd door de invoering van nieuwe instrumenten (b.v. de mogelijkheid tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel) en door ingrijpende uitbreidingen van de toepassingsmogelijkheden van reeds bestaande instrumenten (o.m. als gevolg van de invoering van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de rechtspersoon). De instrumenten van gerecht en bestuur zijn hierbij naar elkaar toe gegroeid (b.v. eerste experimenten met bestuurlijke geldboeten).
Kenmerkend voor al de sanctioneringsmogelijkheden is de belangrijke mate aan beslissingsvrijheid die de wetgeving aan de handhavers verleent. Een eenvoudig voorbeeld: de vaststelling van de boete die concreet wordt opgelegd binnen de marge van 550 tot 55.000.000 euro die in de wetgeving is bepaald (Afvalstoffendecreet). Wegens deze ruime maat aan beslissingsvrijheid is het gebruik dat de praktijk van de beschikbare instrumenten maakt minstens even bepalend voor de kwaliteit van de handhaving als de keuzes die de wetgever heeft gemaakt en in wetgeving heeft vertaald. In de huidige stand van zaken is het gebruik dat gerecht en bestuur maken van de instrumenten waarover zij beschikken om de milieucriminaliteit te bestrijden, en in het bijzonder de invulling van de hen toegekende ruime beslissingsvrijheid, niet (bestuur) of fragmentarisch (gerecht) in kaart gebracht en onderzocht.
Als gevolg van de rijping van het instrumentendebat op wetgevend niveau (zie o.m. het Vlaamse Handhavingsdecreet), heeft de evolutie van het instrumentarium van gerecht en bestuur thans een scharniermoment bereikt, met maatschappelijk belangrijke kansen maar ook risico’s op onwenselijke ontwikkelingen. (1) Een belangrijke uitdaging ingevolge de ontwikkelingen van de wetgeving is dat de Vlaamse milieu-administraties instrumenten gaan moeten leren gebruiken waarmee zij niet de minste ervaring hebben maar de strafgerechten wel. Voor het milieubeleid en voor het vertrouwen van de burgers in dit beleid, is het nodig dat dit leerproces snel en goed verloopt. (2) Omdat het instrumentarium van de strafgerechten en het bestuur steeds meer het zelfde wordt, bestaat een reëel risico op een handhavingspraktijk waar analoge instrumenten op verschillende wijze worden gebruikt, b.v. dat identieke inbreuken door de strafrechter veel lager worden beboet dan door het bestuur of dat strafrechter en bestuur bij het toepassen van identieke sancties een ander beleid ontwikkelen inzake de personen aan wie de sanctie wordt opgelegd. Deze ontwikkeling is hoogst onwenselijk. Ze miskent de rechtsgelijkheid en ondergraaft het vertrouwen van de burger (ondernemingen en particulieren) in de rechtstaat. (3) M.b.t. de vernieuwingen in het instrumentarium waarvan hogerop sprake, is er sedert vijf à vijftien jaar een praktijk opgebouwd, zodat precies dit ogenblik waarop de coherentie van de handhaving op de wip staat en zich voor één van de twee sleutelhandhavers een belangrijk leerproces aankondigt, een goed ogenblik vormt voor een onderzoek naar het gebruik dat van de verschillende instrumenten wordt gemaakt. Dergelijk onderzoek biedt een belangrijke kans voor het optimaliseren van de milieurechtshandhaving (niveau instrumentengebruik én niveau wetgeving).
Het onderzoeksproject maakt het mogelijk om de uitdagingen waarmee de milieurechtshandhaving wordt geconfronteerd positief te beantwoorden: het maakt het mogelijk de geboden kansen te benutten en de onwenselijke ontwikkelingen te vermijden. (1) Het maakt het mogelijk om inzake het gebruik van de sanctioneringsinstrumenten alle kennis te verwerven die thans ontbreekt en nodig is voor een optimalisering van wetgeving en praktijk. De hoeksteen in dit verband is de uitbouw van een databestand inzake het volledige sanctioneringstraject (van proces-verbaal van overtreding tot en met de eventuele beslissing om tot dwanguitvoering van een sanctie over te gaan, over een eventueel opportuniteitssepot of stilzwijgend gedogen en de beslissing een sanctie op te leggen heen) binnen zowel het penale als het bestuurlijke afhandelingspoor. De data-inzameling is zo opgevat dat discrete keuzemomenten kunnen worden beschreven en geanalyseerd (o.m. door middel van kwantitatieve analysetechnieken). (2) We kunnen nagaan, op basis van het databestand en onderzoek inzake het relevante juridische en rechtseconomische kader, of er mogelijkheden zijn om het gebruik dat thans van de verschillende instrumenten wordt gemaakt te optimaliseren en of bepaalde aspecten van de huidige praktijk om bijstellingen van de wetgeving vragen. (3) Meteen kunnen we een basis scheppen voor de ontwikkeling van een publiekrechtelijke (penale en bestuurlijke) milieurechtshandhaving die een interne coherentie vertoont, minstens bewust en verantwoord voor verschillen in de beleidsvoering kan opteren. (4) Meteen ook kunnen we een basis scheppen voor het leerproces dat de milieu-administraties zullen moeten doormaken inzake het gebruik van verschillende nieuwe instrumenten die reeds gekend zijn door de strafgerechten.
Het onderzoek is multidisciplinair: rechtsgeleerdheid (met interne transdisciplinariteit milieurecht – bestuursrecht – strafrecht), economie (in het bijzonder milieueconomie) en Law and economics. De interdisciplinariteit rechtsgeleerdheid enerzijds en economie en rechtseconomie anderzijds is onmisbaar voor het onderzoek (beschrijving en analyse) naar de discrete keuzes die bij het gebruik van de verschillende sanctioneringsinstrumenten worden gemaakt (o.m. kwantitatieve analysemethoden). De klassieke juridische onderzoeksmethodologie is dienaangaande ontoereikend.
Het databestand dat voor het onderzoek van de handhavingspraktijk wordt opgebouwd, verschilt grondig van klassieke jurisprudentieoverzichten. (1) Het strekt zich ook uit tot de bestuurlijke sanctiebesluiten, die in de rechtspraakoverzichten niet aan bod komen en ook anderszins niet worden gepubliceerd. (2) Het is niet beperkt tot vonnissen, arresten en sanctiebesluiten, maar documenteert, zoals reeds vermeld, geheel het sanctioneringstraject.
Het groeiende samengaan van bestuurlijke en penale rechtshandhaving en de maatschappelijke uitdagingen die zich hiermee aandienen, zijn niet eigen aan het milieubeleid. Er bestaat op dit punt een algemene trend, zichtbaar in de meest uiteenlopende beleidsdomeinen en op alle bestuursniveau’s, van het federale (b.v. de wet van 5 februari 1999 “betreffende de kwaliteit van landbouwproducten”, die een vijftal nieuwe bestuurlijke beboetingsstelsels schept in de beleidsdomeinen landbouw, volksgezondheid en dierenwelzijn) tot het lokale (o.m. gemeentelijke overlastsancties) (zie ook b.v. een decreet van 2004 dat een eenvormig bestuurlijk beboetingsstelsel invoert ter handhaving van de Vlaamse regelgeving m.b.t. sociaalrechtelijke aangelegenheden) (o.m. Put, 2005). Daarenboven doen deze trend en uitdagingen zich ook voor in het buitenland, zowel in het milieubeleid (o.m. Faure en Heine, 2005) (inzake de achterliggende kennislacunes inzake de praktijk, o.m. Comte, 2005) als in andere beleidsdomeinen (zie o.m. de casuïstiek van het Europees Hof van de Rechten van de Mens inzake bestuurlijke geldboeten).